一、問題的提出
土地既是農(nóng)墾的核心資產(chǎn)，又是可以進(jìn)一步開發(fā)的寶貴資源，尤其對于具有自身特殊性的廣西農(nóng)墾。國家《十一五規(guī)劃綱要》和《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》中都提到廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，并在規(guī)劃中明確指出：“北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)地處我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市所轄行政區(qū)域組成，規(guī)劃期為2006 ~ 2020年?！边@都足見國家對北部灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視。廣西農(nóng)墾總面積為250萬畝，其中130多萬畝被劃入北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，且其中有37萬畝基本分布于北部灣海域沿岸、邊境線附近及城市或者城鎮(zhèn)郊區(qū)地帶，有很強(qiáng)的區(qū)位優(yōu)勢?？梢姵浞掷煤脟型恋?，對廣西農(nóng)墾持續(xù)發(fā)展有著巨大的現(xiàn)實意義。根據(jù)有關(guān)文件（桂發(fā)[2006]11號、桂政發(fā)[2006]29號）精神，廣西農(nóng)墾可以在集團(tuán)內(nèi)部建立專門的土地儲備管理中心對國有土地實行有效的管理。建立土地儲備管理中心首先要考慮的問題，便是土地儲備與管理中存在的風(fēng)險及如何防避。
二、土地儲備風(fēng)險分析
廣西農(nóng)墾建立土地儲備管理中心面臨的風(fēng)險大致可分為以下幾個方面：
（一）土地儲備進(jìn)入庫存階段面臨積壓風(fēng)險
一般來說，進(jìn)入庫存階段的儲備土地，由于沒有及時運作盤活及推向市場交易而引起一系列風(fēng)險，其中土地積壓風(fēng)險是整個儲備管理實施過程中最大的風(fēng)險源。從土地儲備的“量”來看，既不能盲目追求儲備數(shù)量的最大化，也不能忽視和弱化土地儲備量。儲備量過大，超過自身總體用地的需要，將造成土地大量閑置及資金運轉(zhuǎn)活力不足，最終導(dǎo)致土地和資金的雙重積壓；儲備量過小則不能滿足自身的需求，需求方將會在儲備中心的外部來找尋土地資源，容易造成交易的混亂，從而使土地儲備中心起不到土地調(diào)控管理作用。從土地儲備的“時”來看，土地儲備的時間既不能過短也不能過長。大量的、短時間、盡量避免構(gòu)成積壓的土地周轉(zhuǎn)儲備才是土地交易的正常儲備。如果儲備的時間過短，將會得不到土地升值帶來的經(jīng)濟(jì)利益；如果儲備的時間過長，超過土地儲備的保本期，從而產(chǎn)生的債務(wù)和利息負(fù)擔(dān)會給土地儲備中心帶來巨大的財務(wù)風(fēng)險，同時也不利于土地儲備管理制度的有效實施。
（二）土地儲備管理中面臨的監(jiān)管風(fēng)險
農(nóng)墾是以國有土地為最主要生產(chǎn)資料、最主要依托和基本保障的管理區(qū)域和企業(yè)集群，對于較為分散的管理區(qū)域和企業(yè)群體及數(shù)額巨大的土地儲備管理規(guī)模而言，國有土地收購、儲備、供應(yīng)等過程的監(jiān)管人員、監(jiān)管方式及監(jiān)督措施等，與規(guī)范管理的要求相比還存在很大差距，相關(guān)監(jiān)管部門之間還未建立完善的聯(lián)動監(jiān)督機(jī)制，對于問題的處理也大多停留在事后的補(bǔ)充糾正，缺乏基本的協(xié)調(diào)合作及土地開發(fā)交易前的預(yù)警防范機(jī)制。土地儲備資金運作的特殊性也決定了監(jiān)管難度較大。土地儲備資金可能存儲于各貸款銀行，分布分散，使用效率不高，缺乏統(tǒng)籌管理，監(jiān)管困難。
（三）進(jìn)入土地運營時面臨的風(fēng)險
在土地收購階段，土地儲備中心很可能與原用地單位存在明顯的信息不對稱，如不熟悉原有的建筑被抵押、查封及存在復(fù)雜的歷史遺留問題，或由于對土地地質(zhì)地理信息的不了解而增加后期的土地開發(fā)成本。以上這些不利于原用地單位的信息都極可能被隱瞞，導(dǎo)致土地收購面臨各種潛在風(fēng)險。在土地開發(fā)階段，因為土地具有固定性的基本特征，一旦項目資金投入就很難轉(zhuǎn)移，容易產(chǎn)生沉淀成本。因此，對儲備土地進(jìn)行合理開發(fā)是十分必要的，盲目運作可能導(dǎo)致收不抵支的現(xiàn)象產(chǎn)生。在土地出讓階段，也可能面臨因為一些因素的非預(yù)期變動形成的風(fēng)險。如土地流拍，即土地進(jìn)入市場拍賣時，因為買家競價太低或沒有買家出價，使地價低于成本售出或不能順利轉(zhuǎn)讓造成土地積壓。這些不確定的風(fēng)險因素主要來源于：土地供給與市場需求不對稱；出讓方?jīng)]有掌握好出讓時機(jī)；出讓的方式選擇不合理。
（四）土地儲備過程中的負(fù)債融資風(fēng)險
此類風(fēng)險主要是指因為融資而產(chǎn)生的債務(wù)嚴(yán)重影響土地儲備管理中心的運營，甚至因為無法支付相關(guān)到期債務(wù)而被債權(quán)人申請破產(chǎn)。據(jù)已有經(jīng)驗來看，土地儲備中心擁有的資本金是很有限的，利用權(quán)益融資的可行性和比重都不會太高，主要依賴來源于以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)貸款等負(fù)債融資，過大的負(fù)債比率與還本付息壓力使土地儲備始終承受著巨大的財務(wù)風(fēng)險。
三、風(fēng)險控制措施
（一）制定合理的土地儲備計劃
土地儲備管理中心的主要任務(wù)是有效調(diào)控土地儲備數(shù)量，避免盲目儲備造成土地積壓，影響中心的正常運營。要制定完善的年度土地儲備計劃，為做好土地儲備管理工作打好基礎(chǔ)。土地儲備的時間和數(shù)量是有一定限度的，數(shù)量非越多越好，時間也非越長越好，確定適合的儲備量和儲備時間，對于控制資金流動速度，降低運營風(fēng)險有極大好處。建立科學(xué)有效的土地儲備和供應(yīng)計劃是中心運營的重要環(huán)節(jié)，這就要求對儲備土地進(jìn)行分別審核、分類管理，如將盈利高的儲備土地和可能不會盈利甚至需要政府補(bǔ)貼的儲備土地區(qū)別管理。強(qiáng)化盈利能力大的土地項目的經(jīng)營風(fēng)險及財務(wù)風(fēng)險控制，有效利用自有資金及融資來提高盈利能力；對于盈利能力弱的甚至需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼的儲備土地，盡量爭取政府補(bǔ)貼及高效利用自有資金。
（二）完善土地儲備監(jiān)督管理體系
建立完善的土地儲備監(jiān)督管理體系，不管在組織還是技術(shù)層次來說都十分重要。從組織上來看，建立系統(tǒng)的監(jiān)督管理體系，是實現(xiàn)土地儲備目標(biāo)的重要保證；從技術(shù)上來看，以公開透明的信息技術(shù)平臺將城市規(guī)劃、土地利用的年度計劃以及土地儲備的現(xiàn)實情況等向社會公布，讓社會對土地收購儲備具體情況有所了解，將增進(jìn)土地儲備中心的社會公信力。
監(jiān)督管理體系的建立應(yīng)著重于以下三方面：一是對土地開發(fā)項目進(jìn)行全程監(jiān)管。嚴(yán)格落實相關(guān)規(guī)定，公開、公平、公正進(jìn)行工程招投標(biāo)，確定承建單位，杜絕暗箱操作和各種關(guān)系網(wǎng)的干擾。實行分級負(fù)責(zé)的項目監(jiān)管制度，對項目施工質(zhì)量、進(jìn)度等進(jìn)行具體監(jiān)督，做到責(zé)任到人。嚴(yán)格監(jiān)管項目資金的使用情況，把好項目的驗收關(guān)。項目完結(jié)后，必須召集審計、財政、監(jiān)察等相關(guān)部門開展項目資金專項審計。二是對土地儲備資金進(jìn)行有效監(jiān)管。強(qiáng)化資金管理，做到專款專用、專項管理、單獨核算，任何單位和個人不得超支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)開支，更不得截留和挪用項目資金。實行項目資金集中支付制度，按批復(fù)的項目預(yù)算、施工合同和工程進(jìn)度撥付項目資金；建立健全項目會計核算制度和內(nèi)部稽核制度，對項目資金實行全過程的財務(wù)管理與監(jiān)督；嚴(yán)格項目資金竣工決算，規(guī)范項目的業(yè)績考評和追蹤問效。三是加強(qiáng)廉政監(jiān)督。認(rèn)真梳理資金撥付使用、補(bǔ)償安置、評估作價、入戶清查登記、項目招標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域潛在的風(fēng)險點。結(jié)合本機(jī)構(gòu)的實際情況，全方位分析研究易發(fā)生腐敗現(xiàn)象的崗位和環(huán)節(jié)，并對其進(jìn)行積極的排查工作。根據(jù)排查工作結(jié)果，把界定出的風(fēng)險崗位進(jìn)行風(fēng)險等級劃分，并據(jù)此建立行之有效的分等級風(fēng)險防范管理辦法。如設(shè)置匿名風(fēng)險舉報箱，向社會公布監(jiān)督投訴電話或建立網(wǎng)站進(jìn)行意見收集等方式，及時收集群眾建議和舉報；設(shè)立風(fēng)險信息庫，建立記分制度與責(zé)任追究等制度，構(gòu)建完善的預(yù)警系統(tǒng)，形成嚴(yán)密的預(yù)警機(jī)制，及時有效防控風(fēng)險。還可考慮建立聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制，把日常監(jiān)督和專項檢查緊密結(jié)合起來，定期開展聯(lián)合檢查，形成監(jiān)督合力，進(jìn)一步提高監(jiān)督效果。
?。ㄈ┘訌?qiáng)經(jīng)營管理
加強(qiáng)經(jīng)營管理，首先要根據(jù)不同土地儲備類型合理確認(rèn)項目的成本費用及收益。在土地儲備成本和收入正確分析的前提下，可以利用現(xiàn)金流預(yù)測圖進(jìn)行相關(guān)分析，計算項目評價指標(biāo)。在分析土地儲備成本時，要根據(jù)其構(gòu)成性態(tài)區(qū)分為固定成本和可變成本。由于土地的地理條件和地塊上權(quán)屬情況不同，故對其項目成本要單項進(jìn)行核算。如針對大面積開發(fā)、分塊出讓的項目，可選擇個別認(rèn)定法、按面積分配法及按價值分配法。對土地出讓收入進(jìn)行預(yù)測時，要綜合考慮市場行情和土地出讓相關(guān)政策性因素。根據(jù)土地既是資產(chǎn)又是資源的特點，可依據(jù)資產(chǎn)的收入資本化定價理論對儲備土地進(jìn)行投資分析，即對欲出讓儲備土地的出讓收入或租賃年限內(nèi)其未來收入進(jìn)行貼現(xiàn)計算出現(xiàn)值，再綜合考慮儲備項目的周邊環(huán)境影響所帶來的社會效益和環(huán)境效益進(jìn)行量化分析。
土地儲備的經(jīng)營風(fēng)險，主要表現(xiàn)為在投資過程中由于多種因素引起收益低于預(yù)期利潤，甚至導(dǎo)致投資損失。期限長、價值量大、市場競爭不充分和不動產(chǎn)的外在形態(tài)等特點，使土地儲備的風(fēng)險程度較高。做好風(fēng)險識別，是風(fēng)險分析的第一步，即盡可能收集相關(guān)的歷史資料，分析儲備土地存在的各種風(fēng)險因素，通過全面識別經(jīng)營全過程中面臨的所有風(fēng)險因素，從相互關(guān)聯(lián)中找到各風(fēng)險變量間的本質(zhì)聯(lián)系，抓住主要風(fēng)險因素。風(fēng)險估計建立于風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上，主要是對土地開發(fā)經(jīng)營管理過程中存在的風(fēng)險進(jìn)行量化，確定這些風(fēng)險可能的影響程度并客觀衡量，據(jù)此對風(fēng)險進(jìn)行評價決策然后選擇合理的處理方法。進(jìn)行估計時必須主觀判斷與客觀估計相結(jié)合。一方面對歷史資料利用統(tǒng)計方法計算出描述風(fēng)險大小的客觀規(guī)律，另一方面由相關(guān)專家對難以量化的投資風(fēng)險作出的合理估計。綜合兩方面確定各風(fēng)險的相對權(quán)重，分辨出主要風(fēng)險，便于決策者認(rèn)識土地開發(fā)經(jīng)營的風(fēng)險程度。風(fēng)險分析的目的在于確定風(fēng)險與預(yù)期收益的最佳平衡方案，故決策者必須對投資機(jī)會進(jìn)行客觀風(fēng)險評價，以指導(dǎo)最終決策。風(fēng)險評價主要依據(jù)風(fēng)險估計得到風(fēng)險發(fā)生概率，然后綜合考慮選定指標(biāo)體系決定風(fēng)險大小，評價風(fēng)險對土地經(jīng)營目標(biāo)的影響程度。
（四）促進(jìn)融資渠道多元化，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)
籌集資金的方式及渠道對于土地儲備管理中心的運營發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。根據(jù)已有經(jīng)驗，土地管理儲備籌資主要依靠銀行貸款，但是銀行貸款利率較高，而且因貸款利率調(diào)整或金融政策變化，很可能導(dǎo)致資金供應(yīng)不足、資金成本升高，使土地儲備的財務(wù)風(fēng)險加大。所以，促進(jìn)融資渠道多元化顯得十分必要。借鑒行業(yè)相關(guān)經(jīng)驗，可以考慮采用土地信用產(chǎn)品、土地證券化等形式，調(diào)整單一依靠銀行貸款所形成的資金數(shù)額有限、周期短、利率高、風(fēng)險高的融資格局。儲備中心還應(yīng)該增加自有資金份額，留存一部分土地收益作為土地儲備金，并積極爭取政府的財政補(bǔ)貼，從而優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)防風(fēng)險的能力。
（作者單位：廣西大學(xué) 廣西農(nóng)墾集團(tuán)有限責(zé)任公司）
責(zé)任編輯：蔡基松
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